Varför är EU:s dygnsviloregler så problematiska i Sverige?

Under våren har EU:s dygnsviloregler vållat en ovanligt upprörd debatt i Sverige. Bakgrunden till detta är att Kommissionen i ett par e-postmeddelanden ställt frågor till Sverige om arbetstidsdirektivets tillämpning sedan en ambulansförare framställt kritik rörande det kollektivavtalet som tecknats av SKR och Sobona på arbetsgivarsidan och av Kommunal och Vårdförbundet på arbetstagarsidan.

Av Kommissionens meddelanden följer att ”klagomålet gäller främst arbetspass med 24 timmars arbetstid eller mer”. Som en konsekvens av klagomålen har kollektivavtalsparterna ändrat det berörda kollektivavtalets regler om dygnsvila.

Det finns flera anledningar till att dygnsviloreglerna är så problematiska just i Sverige. I denna artikel lyfts huvudsakligen två aspekter upp. Dels det svenska genomförandet av arbetstidsdirektivet, dels den grundläggande motsättning som finns mellan EU:s individbaserade rättighetsjuridik och den svenska modellens kollektiva grundstrukturer.

En anledning till att EU:s arbetstidsdirektiv vållar sådana särskilda problem i Sverige har delvis med det svenska genomförandet av direktivet att göra. För att bestämmelser i EU-direktiv ska få genomslag i nationell rätt är utgångspunkten att de måste genomföras i nationell rätt. I samband med att Sverige fälldes för fördragsbrott i mål C-287/04 på grund av bristfälligt genomförande av arbetstidsdirektivet initierades en ändring av den svenska arbetstidslagen (1982:673). I propositionen, som fick namnet ”Tydligare genomförande av EG:s arbetstidsdirektiv” motiverades de lagändringar om bland annat elva timmars dygnsvila som senare genomfördes i 13 § arbetstidslagen och som alltjämt gäller.

Även om direktiv, som nämnts ovan, normalt måste genomföras i nationell rätt för att kunna åberopas i domstol finns det undantag. Bestämmelser i ett direktiv kan nämligen ha ”direkt effekt”. Att bestämmelser i ett direktiv har direkt effekt innebär att de ska ha företräde framför nationell rätt. Sådan direkt effekt har EU-domstolen slagit fast att till exempel arbetstidsdirektivets regler om årlig semester har (se till exempel Pfeiffer med flera, C-397/01 – C-403/01, ECLI:EU:C:2004:584). Det är sannolikt att motsvarande gäller även för dygnsvila.

Till skillnad från de flesta andra direktivbestämmelser åtnjuter arbetstidsdirektivet ett stärkt skydd av EU-stadgan. Det innebär att den direkta effekten kan göras gällande i alla rättsförhållanden. Normalt kan EU-direktiv bara ha ”vertikal direkt effekt”, vilket betyder att de bara kan åberopas ”upp mot ” alla offentligrättsliga rättssubjekt som kan sägas representera ”staten”. Viloreglerna har dock även alltså ”horisontell direkt effekt” och kan därmed åberopas även för privatanställda (Bauer och Willmeroth, C-569/16 och C-570/16, ECLI:EU:C:2018:871).

Denna rättsutveckling, som huvudsakligen har skett de senaste åren, innebär att arbetstidsdirektivet intar en EU-rättslig särställning. Eftersom direktivet i dessa delar har direkt effekt kan inte arbetsgivare och arbetstagare förlita sig på vad som föreskrivs i nationell rätt. Den underliggande EU-rätten måste därmed alltid kontrolleras. För vad som nu diskuteras betyder det att arbetstidsdirektivet kan få företräde framför den svenska arbetstidslagen i alla arbetsrättsliga förhållanden. Är då de svenska dygnsviloreglerna förenliga med arbetstidsdirektivet?

Den svenska arbetstidslagens regel om dygnsvila är till sin ordalydelse visserligen förenlig med de underliggande bestämmelserna i arbetstidsdirektivet. Det följer av såväl 13 § arbetstidslagen som artikel 3 i arbetstidsdirektivet att arbetstagare ska ha minst elva timmars sammanhängande dygnsvila. I den svenska propositionens författningskommentar till dygnsviloregeln görs emellertid ett par uttalanden som avviker från vad som gäller enligt EU-rätten.

De svenska förarbetena föreskriver att dygnsvila ska garanteras under en fast period om 24 timmar och att dygnsvila kan förläggas antingen före eller efter en arbetsperiod (proposition 2003/04/180 sidan 63). Förarbetsuttalandena har inte något stöd i EU-rätten. I den viktiga EU-domen Jaeger, C-151/02, EU:C:2003:437, som meddelades innan de svenska förarbetena publicerades, förklaras i punkt 95 att vila ska infalla efter en arbetsperiod. Inte heller finns det någonting i arbetstidsdirektivet som indikerar att perioden om 24 timmar ska vara fast, tvärtom ska en arbetstagare vid varje givet tillfälle få elva timmars dygnsvila inom 24 timmar.

EU-domstolen har vidare slagit fast att medlemsstaterna inte har något utrymme att självständigt tolka begreppen arbetstid respektive vila. Detta är i stället ett binärt EU-rättsligt begreppspar. Av EU-domstolens praxis står det till exempel klart att all tid då en arbetstagare står till en arbetsgivares förfogande är att anse som arbetstid. Det betyder till exempel att även sådan jourtjänstgöring som en arbetstagare utför sovandes på sin arbetsplats måste räknas som arbetstid i direktivets mening (Hälvä, C-175/16, ECLI:EU:C:2017:617).

Svenska kollektivavtalsparter tycks traditionellt ha förlitat sig på de svenska förarbetenas felaktiga uttalanden om fasta perioder när de har infört regler om ”dygnsbryt” för att garantera dygnsvila (se till exempel AD 2021 nr 64). Att använda sig av dygnsbryt i kombination med det klara förbudet mot att förlägga vila före ett arbetspass leder dock till en överimplementering av direktivets regler som EU-rätten inte kräver.

Antag till exempel att dygnsbryt är förlagt till klockan 07.00 på morgonen. I ett sådant fall kan en arbetstagare inte schemaläggas klockan 16.00–21:00 två dagar i följd utan att arbetsgivaren begår ett kollektivavtalsbrott. Arbetstagaren har ju nämligen inte fått elva timmars sammanhängande dygnsvila vare sig före eller efter sitt arbetspass. En sådan schemaläggning strider dock inte på något sätt mot det underliggande arbetstidsdirektivets minimikrav om elva timmars dygnsvila. Från klockan 21:00 när arbetstagaren avslutar sitt arbetspass har hen ju nämligen faktiskt fått 19 timmars dygnsvila innan nästa arbetspass påbörjas!

Det ovan nämnda förarbetsuttalandet är dock inte det enda problemet med dygnsviloreglerna i Sverige. Medan den svenska arbetsrättsliga traditionen är att parterna har en mycket stor möjlighet att avvika från regler genom kollektivavtal, uppställer arbetstidsdirektivets artiklar 17 och 18 strikta krav för hur sådana avvikelser får göras. Avvikelser från viloreglerna kräver enligt de nämnda artiklarna att arbetstagarna i första hand ges ”motsvarande kompensationsledigt”. I ”undantagsfall, när det inte är möjligt att bevilja sådan ledighet av objektiva skäl – att de berörda arbetstagarna ges lämpligt skydd”.

Reglerna om motsvarande kompensationsledighet har tolkats av EU-domstolen i flera fall. I det tidigare nämnda rättsfallet Jaeger uttalade domstolen att arbetstagarna ska beviljas motsvarande kompensationsledighet omedelbart efter det att arbetsperioden som har inneburit en inskränkning av dygnsvilan avslutas. Enligt Kommissionens tolkningsmeddelande om arbetstidsdirektivet ska kompensationsledighet innefatta ”de återstående tidsenheter” som avvikelse har gjorts från ((EUT 2023/C 109/01) sidan 60). Som jag uppfattar det innebär det att en arbetstagare som arbetat 20 timmar (10 timmar jour + 10 timmar arbete) ska få minst 18 timmars kompensationsledighet (11+11-4). Dygnsvilan kan följaktligen egentligen bara skjutas fram och inte avtalas bort.

I den svenska lagen har denna bestämmelse gjorts semi-dispositiv, vilket betyder att det är möjligt att genom kollektivavtal göra avvikelser. Arbetstidsdirektivet tillåter avvikelser genom kollektivavtal, vilket följer av både artikel 17 och 18. De begränsade möjligheterna som arbetstidsdirektivet ger till kollektivavtalsavvikelser är en motsättning mellan EU-arbetsrätten och den svenska modellen. Medan det EU-rättsliga arbetstidsdirektivet förlitar sig på ett slags individualiserad minimirättighetsjuridik förutsätter den svenska modellen att kollektivavtalsparterna ska kunna förhandla fram lösningar.

På kort sikt måste kollektivavtalsparterna naturligtvis förhålla sig till det faktum att möjligheterna att avvika från viloreglerna är begränsad. Den motsättning mellan EU:s individbaserade rättighetsjuridik och den svenska modellens kollektiva grundstruktur som kommer till uttryck i arbetstidsfrågan är grundläggande och generell för förhållandet mellan svensk arbetsrätt och EU-rätt.

Ett sätt att på längre sikt ändra förutsättningarna för kollektivavtalsreglering som berör underliggande EU-rätt är att på EU-nivå konstruktivt verka för lagstiftning som underbygger kollektivavtalssystem. Syftet med EU är ju nämligen att skapa en gemensam inre marknad. Den ekonomiska integrationen pågår och vilken riktning EU, inklusive dess arbetsrätt, ska ta är en fråga som Sverige som medlemsstat naturligtvis kan påverka.

Hittills har Sverige och andra länder som förlitat sig på kollektivavtalsreglering mest skjutit ifrån sig EU-rätten och bett om undantag. Att länder med andra arbetsmarknadsmodeller samtidigt har varit mer konstruktiva har lett till att de individuella rättigheterna i princip är starkare än de kollektiva på EU-nivå. Om kollektivavtalsreglering ska ha en framtid i EU, och därmed i Sverige, krävs det en mer konstruktiv hållning. Det går inte att bromsa sig ur en uppförsbacke!