Så ställer Göteborgs stad arbetsrättsliga villkor

2022-12-14 22:33 Jonna Söderqvist  

UPPHANDLING. Många kommuner, regioner och myndigheter ställer inga krav på skäliga arbetsvillkor vid upphandlingar, trots att det är obligatoriskt sedan fem år tillbaka. Göteborgs stad hör till undantagen, och ställer både krav och följer upp. Helena Sagvall efterlyser bättre samverkan med parterna.

”Att konkurrensen om de offentliga kontrakten har lett till allt mera press på anställningsvillkor har länge stått klart”, skrev Niklas Bruun och Kerstin Ahlberg i en forskningsartikel från 2016. Båda deltog i utredningen Upphandling och villkor enligt kollektivavtal, Niklas Bruun som utredare och Kerstin Ahlberg som expert.

Nu är det fem år sedan krav på arbetsrättsliga villkor skrevs in i lagen om offentlig upphandling, LOU, och blev obligatoriska. Om det finns risk för oskäliga villkor, ska upphandlaren kräva lön, semester och arbetstid enligt lägsta nivå i kollektivavtal eller lag. Trots detta ställer knappt hälften av kommunerna arbetsrättsliga krav, och än färre – bara lite mer än var tionde – följer upp dem. Det visar den nyaste undersökningen från Upphandlingsmyndigheten som gjordes 2019.

Ett av dessa undantag bland upphandlarna som både ställer krav och följer upp dem är Göteborgs stad. Där jobbar Helena Sagvall som är specialist på social hållbarhet. Hon arbetar på förvaltningen för inköp och upphandling, och fokuserar på arbetsrättsliga villkor i ramavtal när staden handlar upp tjänster och varor.

Hon och hennes kolleger är med från början av inköpsprocessen, och den första uppgiften är att bedöma om staden behöver ställa krav på arbetsrättsliga villkor i en upphandling. Redan då uppstår de första bryderierna.

Upphandlingslagen slår fast att de ska ställas ”när det är behövligt”. Men Helena Sagvall tycker inte att det är helt enkelt att göra den bedömningen. I förarbetena till lagen om offentlig upphandling nämns några branscher där det finns risk för oskäliga villkor. De är bygg, transport och städ. – Då är det lite tydligare.

För att göra det lättare för upphandlarna att ta ställning till om arbetsrättsliga villkor ska krävas, har Upphandlingsmyndigheten tillsammans med arbetsmarknadsparterna gjort riskbedömningar av olika branscher och tjänster, liksom vilka villkor som kan ställas.

Helena Sagvall anser att de är till stor hjälp, framför allt för de mindre upphandlande myndigheterna som själva inte har kompetens att göra behövlighetsbedömningar. Hon önskar att flera sådana bedömningar gjordes. Om det inte finns färdiga bedömningar måste den upphandlande kommunen, regionen eller myndigheten själv ta beslutet om det finns risk för oskäliga villkor i den enskilda upphandlingen. Då samlar staden ihop information från olika källor, till exempel från andra myndigheter, fackförbund och arbetsgivarorganisationer.

– I slutändan är det en avvägning och det är inte alltid helt glasklart. Behövlighetsbedömning är den svåraste biten i arbetet, säger Helena Sagvall.

– Att ställa de här kraven är en oerhörd arbetsinsats om inte Upphandlingsmyndigheten har tagit fram kriterier, konstaterar förbundsjurist Magnus Ljung på Sveriges Kommuner och Regioner, SKR. Ända sedan 2010 har lagen angett att miljöhänsyn och sociala hänsyn bör beaktas. Men det rådde stor osäkerhet kring hur det kunde ske och vilka villkor som kunde ställas innan lagen ändrades.

– En ganska etablerad uppfattning var att sådana krav inte gick att ställa, säger han. Men när det 2017 infördes krav på att ställa arbetsrättsliga villkor i upphandlingslagen skedde ett fokusskifte jämfört med tidigare. Det rättsliga läget klargjordes.

Han säger att arbetsgivarorganisationen var kritisk när de nya villkoren infördes, på grund av reglernas komplexitet och svårighetsgrad. När lagen var på remissrunda ställde sig arbetsmarknadens parter kritiska mot att Upphandlingsmyndigheten skulle göra en bedömning av innehållet i kollektivavtalen.

Lagen förespråkar att upphandlande organisationer ska ställa krav i samråd med arbetsmarknadens parter, men största delen – tre av fyra – gör inte det.

Ett av kraven som bland annat Landsorganisationen LO har ställt för att komma till rätta med problemen med arbetslivskriminalitet och offentlig upphandling är just samrådet med parterna.

På Göteborgs stad tar Helena Sagvall kontakt med ett fackförbund eller en arbetsgivarorganisation när hon vill ta del av kollektivavtal, men också om hon till exempel behöver hjälp till med att bedöma vilket kollektivavtal som gäller för den tjänst eller vara som ska upphandlas. Men enligt henne är det många inom arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna som inte känner till arbetet som upphandlare gör med att ställa arbetsrättsliga krav, och de är restriktiva med att svara på frågor och att samarbeta.

– Med det sagt finns det de som det fungerar bra med. Samtidigt ser jag att det finns en jättestor utvecklingspotential om vi fått en ökad förståelse och samverkan.

Ungefär var fjärde upphandlare som kontaktat parterna har inte fått den hjälp de efterfrågat, visar Upphandlingsmyndighetens undersökning från 2019. Också på SKR har man märkt av svårigheter i samarbetet med parterna.

– Kollektivavtalen är svårlästa för dem som inte är insatta, och det är svårt att fastställa villkor på ett rimligt sätt om man inte har hjälp av Upphandlingsmyndighetens kriterier, säger Magnus Ljung.

Han påpekar att det finns flera hundra kollektivavtal, och att en upphandlande organisation behöver ratta många av kollektivavtalen, samtidigt som det på små kommuner kanske bara finns en eller två personer som jobbar med frågorna.

Mer informationsutbyte om kollektivavtalen skulle leda till färre misstag, anser Helena Sagvall. Ett misstag kan till exempel vara att upphandlaren tar med fel delar ur ett kollektivavtal i sin kravställning.

– Det skulle höja kvaliteten på vårt arbete, säger hon.

Överlag önskar hon att parterna skulle ha tydliga ingångar på sina hemsidor för offentliga upphandlare, och en kontaktperson. En inte helt ovanlig kommentar hon får från parternas håll är en önskan om att kräva kollektivavtal av leverantörerna.

– Det kan vi inte, säger hon.

Det är inte tillåtet att ange som villkor att en leverantör ska vara bunden av ett kollektivavtal.

– Det strider mot EU-rätten, säger Magnus Ljung på SKR, men tillägger att många upphandlingar är på begränsade värden och att de flesta leverantörer då har kollektivavtal. Villkoren ska i stället vara hämtade från, och vara i nivå med, de lägsta nivåer som följer av ett centralt kollektivavtal.

Vad händer om en leverantör har ett centralt kollektivavtal som inte är detsamma som Göteborgs stad har hämtat villkoren ur?

– Om det finns flera centralt förhandlade kollektivavtal som gäller för de tjänster vi upphandlar så godkänner vi dem, säger Helena Sagvall.

Trots att byggbranschen pekats ut som en riskbransch i lagens förarbete, så dröjde det tills i våras innan Upphandlingsmyndighetens behövlighetsbedömning blev klar. Anneli Ohlsson Anderbjörk är förbundsjurist på Byggnadsarbetareförbundet, och har hjälpt myndigheten att ta fram villkoren.

– Efter det minskade samtalen till mig, så det fanns en stor efterfrågan på dem, säger hon.

Anneli Ohlsson Anderbjörk känner inte igen sig i kritiken att facket skulle ”hålla på” avtalen.

– Byggnads har alltid haft kollektivavtalen öppna på hemsidorna, och vi hjälper myndigheterna så gott vi kan med vilka krav de ska ställa och med att tolka kollektivavtal, säger hon.

Hon berättar att Byggnads tillsammans med Byggföretagen nyligen suttit ner med till exempel Trafikverket och hjälpt dem med vilka krav de kan ställa på leverantörer.

För ett par år sedan tillsattes en Byggmarknadskommission som fick i uppdrag att kartlägga och bedöma rådande förhållanden på svensk byggmarknad avseende fusk och kriminalitet.

Kommissionen skulle också föreslå åtgärder som främjar en sund byggbransch med goda sociala villkor för löntagare och företag som betalar skatter och avgifter, samt säkerställa likvärdiga konkurrensvillkor mellan företagen.

I vintras kom kommissionen ut med sin rapport, som pekade på problem inom offentlig upphandling, och uppmanade aktörer som upphandlar bygg- och anläggningstjänster att utnyttja det utrymme som finns för att ställa krav på arbetsrättsliga villkor

Det är nämligen Byggföretagen som är mest kritiska till offentliga upphandlingar. 36 procent av företagen i byggbranschen anser att kommunens upphandling är bristfällig – att jämföra med genomsnittet 26 procent för samtliga branscher. Det visar en undersökning av Svenskt Näringsliv från förra hösten.

– Offentlig upphandling spelar stor roll när det gäller att skapa goda förutsättningar för en sund konkurrens. Det handlar om att alla aktörer i alla led säkerställer transparens och förutsägbarhet för att vi tillsammans ska kunna åstadkomma schysta affärer, sa Tanja Rasmusson, som är näringspolitisk chef på Byggföretagen, i ett pressmeddelande i samband med att undersökningen offentliggjordes.

Lagen har kritiserats för bristfälligheter. Dels faller pensioner och försäkringar utanför lagens villkor.

– Det finns massor av krav att ställa, lönen är bara en liten del av kakan, säger Byggnads Anneli Ohlsson Anderbjörk.

Det saknas också sanktioner mot upphandlare som inte ställer krav och inte följer upp dem. Till exempel LO har framfört i sin rapport att de önskar att Konkurrensverket skulle övervaka att upphandlingslagen och att kraven på de arbetsrättsliga villkoren efterlevs. Det vill däremot inte SKR.

– Vi är inte så glada på fokuset på piskan. Våra medlemmar struntar inte i frågan, men min bild är att systemet är lite för komplicerat, säger Magnus Ljung. Enligt honom är utmaningen för kommuner och regioner resurserna, och likaså stöd i att navigera i reglerna.

Det visar också siffrorna: 22 procent av kommunerna uppgav i Upphandlingsmyndighetens undersökning att de inte har tillräckliga resurser och 20 procent uppgav att de inte har tillräcklig kunskap om hur de arbetsrättsliga villkoren ska tillämpas.

Magnus Ljung konstaterar att det kan finnas en möjlighet för en leverantör som lidit skada att överklaga, även om det kan vara svårt att visa vilken skadan är. Det är inte heller enligt honom klarlagt att det går att framföra en sådan överklagan, och han känner inte till att en sådan skulle ha gjorts.

Göteborgs stad gör någon typ av uppföljning på alla ramavtal. Inom till exempel städtjänster gjorde de en uppföljning på alla elva leverantörer, och hittade avvikelser på nio av dem. Staden följer upp kraven på olika sätt, till exempel genom stickprov, skrivbordskontroller och platsbesök.

– Det vi kan se är att vi väldigt ofta hittar avvikelser oavsett om leverantören har kollektivavtal eller inte, säger Helena Sagvall.

Hon beskriver avvikelser av olika karaktär. Mycket handlar om slarv och misstag, som till exempel att övertidsersättning eller att en anställds anställningsform inte är uppdaterad.

Framöver kommer Göteborgs stad att satsa på att åka ut till allt fler arbetsplatser.

– Vi vill öka andelen platsbesök. Då får man en förståelse för hur avtalen fungerar och hur de tillämpas i praktiken, säger hon.

Likaså får hon en bättre koll på vilka underleverantörer som används. De allvarligaste problemen ser hon i underleverantörskedjorna.

– Där finns det mera systematiskt fusk. Vi har hävt leverantörer och vi har också möjlighet till nedsläckning innan hävning sker.

Nedsläckning innebär att staden pausar samarbetet med leverantörer tills de rättat till felaktigheten.

– Vi har hittat leverantörer som lämnat in falska dokument och haft inne utländsk arbetskraft som fått för låg lön. Men det vanligaste är mindre slarvfel.

Byggnads har ett riktat projekt där man hittills kontrollerat mellan 60 och 80 företag som har kollektivavtal på djupet och om de följer lagar och regler.

– Det gör de inte, konstaterar Anneli Ohlsson Anderbjörk på Byggnads.

Enligt henne krävs det en djupare granskning för att hitta felen, eftersom företagen har blivit bättre på att producera dokument som efterfrågas utan att för dess skull leva upp till dem. Till exempel räcker det inte att bara granska en lönespecifikation, utan lönespecifikationen måste granskas så att den matchar en bankutbetalning.

– Vår granskning måste vara mycket mer omfattande än hittills, säger hon.

Hon ser att ansvaret för schysta villkor ligger på upphandlare, leverantörer, fackförbund, arbetsgivarorganisationer och myndigheter.

– Arbetet försvåras av att det på en arbetsplats kan finnas massor av underentreprenörer. En arbetsplats kan ha styckats i pyttebitar med allt från tio till 200 underentreprenörer.

Hon betonar vikten av att kontrollera dem som faktiskt utför arbetet, inte bara leverantören.

I somras tillsatte den förra regeringen en statlig utredning som har i uppdrag att se på möjligheterna att begränsa antalet entreprenörsled. Utredningen ska redovisas i augusti 2023.

Både Byggnads och LO ser att entreprenörsleden behöver bli kortare.

– Två viktiga åtgärder är att begränsa antalet underentreprenörer och att företaget som får uppdraget ska utföra en stor andel av arbetet med egen anställd personal, säger Anneli Ohlsson Anderbjörk.

De här åtgärderna finns i den så kallade Oslo–modellen (se faktaruta), och Byggnads förespråkar ett införande av en liknande modell i Sverige.

Både Anneli Ohlsson Anderbjörk på Byggnads och Helena Sagvall på Göteborgs stad anser att uppföljningen är väsentlig när arbetsrättsliga villkor ställs i upphandlingar. Att inte följa upp villkoren är att snedvrida konkurrens.

– Kravställandet är bara en pusselbit. Det är uppföljandet som är avgörande och att man gör det på rätt sätt, säger Anneli Ohlsson Anderbjörk.

– Följer vi inte upp gynnar vi dem som inte följer reglerna och ger dem större vinster. Det är i uppföljningen, inte i kravställningen, man driver en förändring oavsett vilka villkor det handlar om, konstaterar Helena Sagvall på Göteborgs stad.

KOMMUNER, REGIONER ELLER MYNDIGHETER SKA STÄLLA ARBETSRÄTTSLIGA KRAV VID UPPHANDLINGAR: 

  • När upphandlingen når över tröskelvärdet enligt den gällande upphandlingslagen.
  • När det är behövligt, alltså om det finns risk för oskäliga arbetsvillkor.
  • Om arbetet utförs i Sverige ska villkoren avse lön, semester och arbetstid enligt ett centralt kollektivavtal i branschen.
  • Om arbetet utförs i andra länder ska villkoren fastställas uti-från ILO:s kärnkonventioner.
  • Även underleverantörer som direkt medverkar till att fullgöra kontraktet ska leva upp till kraven, oavsett hur lång leverantörs-kedjan är.
  • I lagens förarbeten pekas några riskbranscher ut: bygg, städ och transport.

 

 

VAD ÄR OSLO-MODELLEN?

Det här är några av kontraktsvillkoren som Oslo kommun ställer vid

uppköp av tjänster eller varor:

Minst 80 procent är fastanställda.

Kollektivavtalsenlig lön mellan uppdrag.

Begränsning av underleverantörer till max två led.

Rätt till insyn i alla leverantörers uppgifter som har betydelse för att uppfylla kontraktet.

Utbetalning av lön på bankkonto och förbud mot kontantbetalning.

Källa: Oslo kommun.

 

NY UTREDNING FÖR ATT STOPPA OSERIÖSA LEVERANTÖRER

UPPDRAG: Att föreslå ett effektivt och tillförlitligt system för leverantörskontroll i samband med offentlig upphandling och vid ansökan om att delta i ett valfrihetssystem.

SYFTE: Att stärka den demokratiska kontrollen över välfärden, främja sund konkurrens och motverka arbetslivskriminalitet genom att hindra oseriösa eller olämpliga leverantörer från att tilldelas offentliga kontrakt.

UPPGIFT: Till exempel att analysera införandet av begränsningar av antal underleverantörsled och om obligatoriska krav på arbetsrättsliga villkor bör införas även vid icke-direktivstyrda upphandlingar.

UTREDARE: Annika Bränström.

NÄR: Uppdraget ska redovisas i augusti 2023.

Källa: regeringen

Jonna Söderqvist

Kommentarer

Välkommen att säga din mening på Lag & Avtal.

Principen för våra regler är enkel: visa respekt för de personer vi skriver om och andra läsare som kommenterar artiklarna. Alla kommentarer modereras efter publiceringen av Lag & Avtal eller av oss anlitad personal.

  Kommentarer

Fråga experterna

Tidningen